Pomoc państwa a zamówienia publiczne - kiedy zamówienie publiczne nie powoduje wystąpienia pomocy państwa?

• Autorzy: Anna Kuleszyńska

Warianty tytułu

State Aid and Public Procurement - when does Public Procurement not Constitute State Aid?

• Języki publikacji: PL

Abstrakty

Przedmiotem artykułu jest obszar interakcji pomiędzy przepisami o pomocy państwa a prawem zamówień publicznych. Wychodząc od literalnej oraz systemowej wykładni prawa, nasuwa się wniosek o podległości prawa zamówień publicznych przepisom o pomocy państwa, które jako umiejscowione w unijnym akcie najwyższego rzędu - Traktacie, są usytuowane niewątpliwie wyżej w hierarchii unijnych źródeł prawa niż uregulowane w dyrektywach prawo zamówień publicznych. Z tego względu nie można znaleźć prawnej podstawy do automatycznego wyłączenia prawa zamówień publicznych z obszaru oddziaływania przepisów o pomocy państwa. Na uwagę zasługuje także fakt, że przesłanki konstytuujące pomoc państwa mogą być wypełnione przez każde praktycznie zamówienie publiczne, które ze swej natury jest finansowane ze środków państwowych, ma selektywny charakter, a ze względu na znaczną wartość może potencjalnie zakłócić konkurencję na rynku wewnętrznym. Tym samym nasuwa się pytanie: kiedy zamówienie publiczne nie stanowi pomocy państwa? Zasadnym staje się dokonanie analizy funkcjonalnej omawianych przepisów nie tylko pod kątem aspektu konkurencyjności, który obecny jest w obu obszarach prawa, ale przede wszystkim pod kątem celu, jakiemu zamówienia publiczne mają służyć. Bezrefleksyjne stosowanie reguł pomocy państwa do zamówień publicznych mogłoby bowiem utrudnić udzielenie zamówienia publicznego i sprawne nabycie usług czy też przeprowadzenie dostaw lub robót budowlanych w ramach zamówień publicznych, co jest przecież istotą przyjęcia przepisów z zakresu zamówień publicznych. Stanowiłoby również nie tylko blokadę dla realizacji różnorodnych potrzeb państwa, ale wprowadzałoby niepewność dla wykonawców, którzy nieustannie narażeni byliby na konsekwencje uznania danego zamówienia publicznego za formę pomocy państwa z wszelkimi tego dotkliwymi konsekwencjami. Celem zamówień publicznych jest nie tyle poprawa konkurencyjności, co racjonalizacja wydatkowania środków publicznych. Analizując więc ewentualne wystąpienie pomocy państwa w danym przypadku zamówienia publicznego, należy cel ten brać pod uwagę. Zgodnie z poglądami wskazywanymi w orzecznictwie i doktrynie, niewystąpienie pomocy państwa w przypadku zamówienia publicznego zależy przede wszystkim od prawidłowości jego przeprowadzenia (w zgodzie z unijnym i krajowym prawem zamówień publicznych) oraz od niewystąpienia korzyści ekonomicznej. Jednak według Autorki korzyść ekonomiczna w przypadku zamówień publicznych nie może być postrzegana tak jak jest to czynione na gruncie przepisów o pomocy państwa, gdzie podstawowym kryterium jest skutek, jaki dane działanie wywiera na rynek wewnętrzny. Na gruncie prawa zamówień publicznych kluczowy jest bowiem wspomniany cel działania, a nie skutek, jaki może ono wywierać. Należy wysnuć wniosek, że sam skutek w przypadku zamówień publicznych jest neutralizowany dzięki zgodnemu z prawem przeprowadzeniu zamówienia, stąd staje się drugoplanowy, a znaczenia nabiera, dopiero jeżeli dane zmówienie publiczne naruszyło prawo bądź nie jest zamówieniem sensu stricto. Autorka postuluje więc niejako odmienne stosowanie kryteriów ustalania, czy korzyść ekonomiczna wystąpiła na gruncie prawa zamówień publicznych w porównaniu do sposobu postępowania w tym zakresie w obszarze przepisów o pomocy państwa. Pewien ślad takiego podejścia odnaleźć można w orzecznictwie i może stanowić ono podstawę do skonkretyzowania kryteriów korzyści ekonomicznej dla potrzeb identyfikacji pomocy państwa na gruncie prawa zamówień publicznych. (abstrakt oryginalny)

EN

The paper analyses the area of interaction between state aid rules and public procurement rules. In the course of interpretation of the law system as a whole, as well as a literal interpretation of law, a conclusion is being made that public procurement law must be seen as subordinate to state aid rules; the latter being placed in the primary law of the European Union - the Treaty, and as such higher in the hierarchy of sources of EU law, in opposition to public procurement rules, which are issued in the form of directives - a lower rank document. Further it is assumed that due to that placement in the sources of EU law, there is no legal base to automatically exclude public procurement law from the area of influence of state aid rules. It is worth noting that all the premises constituting state aid can easily be met by practically any public procurement. By virtue of its structure, a public procurement is financed by public means, it is selective in nature, and it usually is of a significant value. Therefore, it potentially may imbalance the competition in the internal market. This leads to the question: when does public procurement not constitute state aid? In order to answer the above question it is legitimate to apply a purposive approach, and interpret the public procurement law according to its purpose and not only taking into account the competition aspect, which is present in both areas of law. A thoughtless application of State aid rules to public procurement could impede awarding a public contract and the efficient purchase of services or carrying out deliveries or construction works as part of public procurement, which is the essence of the adoption of public procurement regulations. It would not only block a prompt response to relevant state needs, but it would additionally result in the creation of legal uncertainty for contractors, as their businesses would be exposed to the harmful consequences of considering public procurement as a form of state aid. After all, the main purpose of the public procurement system is rational public spending and not strengthening competition in the internal market. This main goal must be taken into account when analysing whether public procurement can be seen as state aid. According to the views indicated in case law and doctrine, non-state aid in the case of public procurement depends primarily on the correctness of its implementation (in accordance with EU and national public procurement law) and on the non-existence of an economic advantage. However, according to the author, the economic advantage in the case of public procurement cannot be perceived as it is done on the basis of state aid regulations, where the basic criterion is the effect that the given action has on the internal market. On the basis of public procurement law, a key aspect is the above-mentioned purpose of the action and not the effect it might potentially have. It should be assumed that in case of public procurement this potentially negative effect on competition in the internal market is neutralised by the lawful performance of the contract, hence it becomes secondary, and only becomes meaningful if the public procurement in question has infringed the law or is not an order sensu stricto. Thus, the author calls for a different application of the criteria for determining whether the economic advantage occurred on the basis of public procurement law as compared to the procedure in the area of state aid regulations. A certain trace of such an approach can be found in the case-law and may constitute a basis for determining the criteria of economic benefit for the purposes of identifying state aid under public procurement law. (original abstract)

Słowa kluczowe

PL

Pomoc państwowa; Zamówienia publiczne; Ustawa o zamówieniach publicznych; Korzyści gospodarcze; Konkurencyjność

EN

State aid; Public procurement; Public Procurement Act; Economic benefits; Competitiveness

• Czasopismo: Przegląd Prawa Publicznego
• Rocznik: 2018
• Numer: nr 9
• Strony: 70-81

Twórcy

autor

Anna Kuleszyńska

• Uniwersytet Jagielloński

Bibliografia

• Bovis C.H., EU Public Procurement Law, Cheltenham 2012.
• Bovis C.H., Public procurement, state aid and services of general economic interest, http://www.era-comm.eu/uncrpd/kiosk/speakers_contributions/111DV67/Bovis_paper.pdf (dostęp 30.07.2018).
• Dudzik S., Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych w prawie Wspólnoty Europejskiej, Kraków 2002.
• Emmert F., Morawiecki M., Prawo europejskie, Warszawa-Wrocław 2001.
• Friederiszick H. W., Tröge M., Applying the Market Economy Investor Principle to State Owned Companies - Lessons Learned from the German Landesbanken Cases, "Competition Policy Newsletter" 2006/1.
• Gałązka K., Pomoc Publiczna dla Przedsiębiorców, Warszawa, 2012.
• Jankowska A., Pomoc publiczna dla przedsiębiorstw w świetle uregulowań wspólnotowych. Zasady i ograniczenia uregulowań, Warszawa 2005.
• Jankowska A., Marek M., Dopuszczalność pomocy publicznej. Uregulowania wspólnotowe i krajowe, Warszawa 2009.
• Kowalik-Bańczyk K. (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, t. II. do Art. 107, Warszawa 2012.
• Kulesza M., Pomoc publiczna dla przedsiębiorstw w RP. Uwagi wstępne na tle postanowień Traktatu Rzymskiego i Układu o stowarzyszeniu [w:] Współczesne problemy administracji publicznej, "Studia Iuridica", t. 32, Warszawa 1996.
• Lichére F., Caranta R., Treumer S. (red.), Modernising public procurement: the New Directive, "European Procurement Law Series" 2014/6.
• Nykiel A., Pojęcie pomocy państwa w prawie Unii Europejskiej, w: Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, red. Mik C., Toruń 2002.
• Piga G., Treumer S., The Applied Law and Economics of Public Procurement, Routledge 2013.
• Piontek E., Ewolucja podejścia Wspólnoty Europejskiej do pomocy państwa dla przedsiębiorstw [w:] Ochrona Konkurencji i konsumentów w Polsce i Unii Europejskiej, red. C. Banasiński, Warszawa 2005.
• Piróg J., Prawo Zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2013.
• Poradowski P., Prawo pomocy publicznej dla przedsiębiorców, Warszawa 2004.
• Postuła I., Werner A., Prawo pomocy publicznej, Warszawa 2008.
• Ross M., State aid and national courts: definitions and other problems - a case of premature emancipation, "Common Market Law Review" 2000/37.
• Sanchez-Graells A., Public Procurement and the EU Competition Rules, Oxford 2011.
• Sanchez-Graells A., Public procurement and State Aid - Reopening the Debate? "Public Procurement Law Review" 2012.
• Slocock B., The Market Economy Investor Principle, "Competition Policy Newsletter" 2002/2.
• Tosics N., Gaál N., Public procurement and State aid control - the issue of economic advantage, "Competition Policy Newsletter" 2007/3.
• Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2014 roku, Warszawa 2015.