Kontrolowana liberalizacja versus niechęć do konkurencji na przykładzie rynku usług użyteczności publicznej w Unii Europejskiej

• Autorzy: Anna Ząbkowicz , Jerzy Ząbkowicz

Warianty tytułu

Controlled Liberalization Versus Vested Interests. The Case of the EU Market for General Service

• Języki publikacji: PL

Abstrakty

W artykule omówiono problemy polityki równego dostępu do rynku, jakie stanowi pomoc publiczna i faktyczny monopol w danym segmencie. Obiektem analizy jest prawo konkurencji Unii Europejskiej. Zgodnie z metodą ekonomicznej analizy prawa stosujemy perspektywę ekonomii do badania działania prawa. Przeprowadzona analiza koncentruje się na sektorze usług użyteczności publicznej, którego stan prawny i zaszłości szczególnie sprzyjają monopolizacji zamówień publicznych, nieuzasadnionej pomocy publicznej i tworzą warunki do pogoni za rentą. Przegląd prawnych fundamentów pokazuje, że regulacje na poziomie Unii są zbyt miękkie, aby stanowić rozwiązanie tych problemów. W sferze usług użyteczności publicznej działania liberalizacyjne podejmowane przez Komisję Europejską dodatkowo utrudnia duża swoboda, jaką regulacje unijne pozostawiają państwom w wyborze operatora usługi oraz bardzo ogólne i wyjątkowo ograniczone wymogi ze strony UE - tłumaczone koniecznością świadczenia usług także użytkownikom "nieekonomicznym". Obserwowane zjawisko usiłuje kontrolować Unia, starając się pogodzić dwa konkurencyjne - jak się wydaje - cele, mianowicie zwiększanie domeny wolności gospodarczej i efektywną realizację misji użyteczności publicznej. Służyć temu ma podział zadań - na szczeblu unijnym określane są jedynie wspólne zasady funkcjonowania sfery usług użyteczności publicznej, ich wdrażanie zaś pozostaje w gestii państw narodowych. Zdaniem Komisji Europejskiej takie podejście umożliwia uwzględnienie konkretnej sytuacji panującej w każdym z tych państw.. W praktyce jednak "elastyczność" tego rozwiązania z natury rzeczy budzi pokusę nadużycia na szczeblu narodowych organów publicznych. Od wielu już lat stanowi to realne wyzwanie dla wspólnotowej polityki stopniowej i kontrolowanej liberalizacji rynku. Między państwami i organami Unii tli się immanentny konflikt kompetencyjny co do wyboru kierunku ewolucji rozwiązań prawnych regulujących tę sferę usług. Analiza obranej dziedziny, w szczególności usług powszechnych, odsłania kontrowersyjne znaczenie wielkich firm jako uczestnika i podmiotu budowy jednolitego rynku europejskiego. Wyraźnie daje się zauważyć skłonność większości państw członkowskich do preferowania operatorów usług zasiedziałych na terenie danego kraju. Tworzy się swoisty sojusz państwa z tą grupą podmiotów, wzmocniony administracyjnymi środkami ograniczania przez władze publiczne kręgu operatorów usług powszechnych. Państwo utrwala stan faktycznego monopolu i tworzy warunki do pogoni za rentą, manifestując tym samym własną zawodność we wspieraniu ustroju opartego na konkurencji. W efekcie - wbrew staraniom unijnego regulatora, aby promować i kontrolować proces liberalizacji w państwach narodowych - w praktyce funkcjonuje układ, w którym płatnik (instytucje publiczne) i operator (podmiot gospodarczy) mogą wręcz otwarcie wykazywać niechęć do konkurencji. Taki stan rzeczy w oczywisty sposób kłóci się z generalnym trendem unijnych regulacji, aby zapewnić wszystkim podmiotom równoprawny dostęp do zamówień publicznych, także w wymiarze transgranicznym. Dodatkowym źródłem konfliktów jest fakt, iż między poszczególnymi krajami istnieją zasadnicze różnice w podejściu do procesu urynkowienia sfery usług powszechnych - zarówno w sensie aprobaty wobec samego kierunku zmian, jak i stopnia ich zaawansowania. W jednych krajach są one już w znacznym stopniu zliberalizowane, co oznacza relatywnie otwarty i równoprawny dostęp do zamówień publicznych również dla zagranicznych operatorów, w innych krajach zaś są dyskryminowane zarówno podmioty zagraniczne, jak i większość krajowych, nieuprzywilejowanych podmiotów gospodarczych.(abstrakt oryginalny)

EN

The paper deals with entry barriers induced by public aid and actual monopoly in a given market segment. The EU law on competition constitutes the subject, being seen, however, from economic perspective, which is the method of law and economics. The focus are universal services which seem to be extremely vulnerable to the monopolization of public procurement and to unfair state aid, and to rent seeking as well. The overview of legal foundations reveals the EU regulations are too soft to bring a solution to these problems. Additionally, the soft stance of EU institutions by no means makes the situation sounder. As far as universal services are concerned, the member states are free to choose agents, with constraints imposed by the EU being of definitely general nature and the rationale for this saying that these services need to be delivered even on non-profit basis if necessary. Here, we see the EU aiming at two trade-offs that is liberalization on the one hand and mission of the efficiently performed universal service on the other hand. On the EU level common rules of providing universal services are made which are to be implemented on the national level. According to the European Commission, such "division of labour" allows an action which is suitable to peculiarities of every member state. In practice, such elasticity provokes national public bodies to moral hazard. This constitutes an actual challenge for common policies in the sake of gradual and controlled liberalization. There is a prolonged conflict between member states and the EU institutions concerning the issue in which direction rules in this field should be developed. The market segment under scrutiny, precisely market for universal services, reveals how controversial role in single-European-market building may be played by big companies. Most member states are prone to prefer agents vested in their countries. This peculiar alliance is supported with administrative devices that make the preferred group relatively narrow. Thus the state conserves actual monopoly and encourages rent seeking, and demonstrates its own weakness in promoting competitive order. Under such circumstances, by contrast to the EU endeavors to promote and to control economic liberalization in the member states, both the payer (public institution) and the provider (economic agent) may present an open aversion to competition. Obviously, this status quo is in contradiction to a general trend in the EU to guarantee equal access to public procurement, also in transnational dimension. Other conflicts arise on the ground that countries differ concerning a bare need for liberalization of universal services or with respect to advancement of the reforms. In some countries liberalization is advanced which means relatively open and equal access to public procurement, including foreign agents. Other countries discriminate agents, both foreign and non-privileged home operators.(original abstract)

Słowa kluczowe

PL

Pomoc publiczna; Liberalizm; Funkcja użyteczności; Usługi użyteczności publicznej

EN

Public aid; Liberalism; Utility functions; Public utility services

• Czasopismo: Ekonomia / Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu
• Rocznik: 2013
• Numer: nr 4 (25)
• Strony: 210-227

Twórcy

autor

Anna Ząbkowicz

• Instytut Nauk Ekonomicznych PAN, Warszawa

autor

Jerzy Ząbkowicz

• Wyższa Szkoła Cła i Logistyki w Warszawie

Bibliografia

• Biała Księga nt. usług użyteczności publicznej, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, COM(2004) 374 wersja ostateczna, Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela, 12.05.2004, http:eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pl/com/2004/ com2004_0374pl01.pdf.
• Dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, Dz.Urz. L 15 z 21.01.1998
• Dyrektywa Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw, Dz.Urz. L318 z 17.11.2006.
• Dyrektywa 2008/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty, Dz.Urz. L 52 z 27.02.2008.
• Dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej), Dz.Urz. L 108 z 24.04.2002.
• Eucken W., Podstawy polityki gospodarczej (Grundsaetze der Wirtschaftspolitik), Wydawnictwo Poznańskie, Poznań 2005.
• Green Paper on Services of General Interest, COM(2003) 270 final, Commission of the European Communities, Dz. Urz. C 76 z 25.03.2004.
• Grosse T., Europa dla obywateli. Wokół jasności i dostępności usług użyteczności publicznej, www.cpsdialog.pl/files/Europa_dla_obywateli_TGrosse.doc.
• Kądzielski Z., Kulisiewicz T., Usługa powszechna w Polsce. Stan obecny i przyszłe wyzwania, opracowanie przygotowane na zlecenie Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji, Warszawa 2010.
• Krakała-Zielińska M., Prawo pocztowe Unii Europejskiej, Wydawnictwo Dom Organizatora, Toruń 2009.
• Louis F., Vallery A., European Court clarifies application of state aid rules to state financing of public service obligations, Bulletin of Wilmer, Cutler & Pickering, Brussels, 29.07.2003.
• Mendioroz M., Implementation of universal service under current EU regulatory framework for electronic communications, Directorate General Information Society and Media, Brussels, 30 March 2010, http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/doc/library/public_consult/universal_ service2010/presentations/s0102mendioroz.pdf.
• Obwieszczenie Komisji w sprawie stosowania przepisów o konkurencji do sektora pocztowego oraz w sprawie oceny niektórych środków podejmowanych przez państwo dotyczących usług pocztowych, 98/C 39/02, Komisja Wspólnot Europejskich, Dz.Urz. C 39 z 6.02.1998.
• Sztaba S., Aktywne poszukiwanie renty. Teoria. Przykłady historyczne. Przejawy w polskiej gospodarce lat dziewięćdziesiątych, "Monografie i Opracowania SGH" nr 51, Warszawa 2002.
• Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana, Dz.Urz. Unii Europejskiej C/83/47, 30.03.2010.
• Usługi użyteczności publicznej w Europie, Komunikat Komisji 2001/C 17/04, Komisja Wspólnot Europejskich, Dz.Urz. C 17 z 19.01.2001.
• Wilkin J. (red.), Teoria wyboru publicznego. główne nurty i zastosowania, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2012.
• Wyrok Trybunału (Pierwsza Izba) z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie C-29/04 Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Republik Österreich, Sig. 2005, I-0000, Randnr. 26.
• Wyrok Trybunału (Pierwsza Izba) z dnia 18 stycznia 2007 w sprawie C-220/05 Jean Auroux i inni przeciwko Commune de Ranne przy udziale Société d'équipement du département de la Loire (SEDL), Dz.Urz. C56/07 z 10.03.2007, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ.do?uri=CELEX:62005J00220:PL:HTML.